福利体制比较视域下的残疾人家庭社会支持机制研究

2020-03-06 来源：六九路网

２０２０年第６期(总第１８３期)

􀅰社会发展与社会建设􀅰

ＳｏｃｉａｌＳｃｉｅｎｃｅｓＩｎＨｅｉｌｏｎｇｊｉａｎｇ

黑龙江社会科学

　　　　　　　　Ｇｅｎｅｒａｌ.Ｎｏ.１８３

　　　　　　　Ｎｏ.６ꎬ２０２０

福利体制比较视域下的残疾人家庭社会支持机制研究

(１.山东大学哲学与社会发展学院ꎬ济南２５０１００ꎻ２.吉林大学哲学社会学院ꎬ长春１３００１２)

摘　要:从埃斯平􀅰安德森“福利体制”比较的视域出发ꎬ在主体系统、资源系统、目标系统和传递系统四个方面ꎬ对自由主义福利体制、保守主义福利体制、社会民主主义福利体制下的发达国家和地区的残疾人家庭社会支持体系进行比较分析ꎬ可发现“培育发展型的残疾人家庭政策理念”“实现资源整合的综合性支持”“建立政府为主导的多方筹资机制和服务递送机制”和“建立科学的评估体系”对发展中国残疾人家庭支持政策具有积极的意义ꎮ

关键词:残疾人家庭社会支持ꎻ福利体制比较ꎻ埃斯平􀅰安德森

中图分类号:Ｃ９１３.６９　　文献标志码:Ａ　　文章编号:１００７－４９３７(２０２０)０６－００６３－１１

葛忠明１ꎬ亓彩云２

　　中国残疾人口数量众多ꎬ中国残疾人联合会７０００万户ꎬ涉及２.６亿家庭人口[１]ꎮ随着老龄化速度的加快和平均寿命的延长ꎬ老人的失能失智期也在延长ꎬ残疾人口数将会持续上升ꎮ残疾是整个家庭的责任和负担ꎬ但当前家庭结构和规模变化导致家庭功能弱化ꎬ残疾人的非正式支持资源不断减少ꎬ无法满足残疾人需求ꎬ日益加剧的残疾人问题对于社会福利服务的供给提出了严峻的挑战ꎮ虽然随着国家对残疾人事业的重视和福利制度的逐步完善ꎬ针对残疾人个体的社会支持政策逐步建立ꎬ但针对残疾人家庭的支持政策的发展却相对滞后ꎮ一方面ꎬ我国残疾人社会政策赋予家庭以重要的“养老托残”责任ꎬ家庭在社会保护体系中起着最为重要的作用ꎻ另一方面ꎬ由于缺乏系统的将家庭而非个体作为政策对象的支持政策ꎬ家庭成员的无力感非常明显ꎮ有鉴于此ꎬ探索建立和完善残疾人家庭的社会支持机制显得异常必要ꎮ

基金项目:国家社会科学基金重大项目“中国残疾人家庭社会支持机制建构及案例库建设”(１７ＺＤＡ１１６)

作者简介:葛忠明ꎬ１９６３年生ꎬ山东大学哲学与社会发展学院社会工作系主任ꎬ教授、博士生导师ꎬ山东大学残疾人事业发展研究中心主任ꎬ社会工作博士ꎻ亓彩云ꎬ１９９３年生ꎬ吉林大学哲学社会学院博士研究生ꎮ

社会支持机制是指社会支持的原理、构成、功能及其相互关系ꎮ通常ꎬ机制指事物的内在运行过程ꎬ指构成事物的诸因素在动态过程中形成或呈现的相互关系ꎮ残疾人家庭社会支持的机制ꎬ即指减缓残疾人家庭负担、满足残疾人家庭需求的社会支持如何成为现实的动态过程ꎬ以及此过程中诸因素之间的相互关系ꎮ残疾人家庭社会支持是残疾人服务体系的重要内容ꎬ许多发达国家家庭政策实施较早ꎬ残疾人家庭支持体系发展较为成熟ꎮ我国对此也开展了诸多研究ꎬ特别是出现了大量国外家庭政策的介绍ꎬ但多以儿童、老年人为主ꎬ对于同是弱势的残疾人群体ꎬ尚没有系统的比较分析ꎮ因此ꎬ本文从埃斯平􀅰安德森(Ｅｓｐ￣ｉｎｇ－Ａｎｄｅｒｓｅｎ)“福利体制”(ｗｅｌｆａｒｅｒｅｇｉｍｅ)比较的视阈出发ꎬ全面考察了欧美和中国香港等发达国家和地区的残疾人家庭政策ꎬ描述并分析构成残疾人家庭的社会支持的相关因素ꎬ以及在实现家庭社会支持的动态过程中诸因素之间的相互关系ꎬ以启示中国残疾人家庭社会支持机制的构建ꎮ　　一、福利体制概述和残疾人家庭社会支持的特点

　　丹麦学者埃斯平􀅰安德森提出了福利体制理论(ＷｅｌｆａｒｅＲｅｇｉｍｅＴｈｅｏｒｙ)ꎬ即通过国家对社会福

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数据显示已超过８５００万人ꎬ有残疾人的家庭超过

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１.市场导向的残疾人家庭社会支持

自由主义福利体制中居支配地位的是基于经主义(美国、中国香港)、法团主义(德国、法国)、

买ꎬ国家更多的是政策制定者和协调者的角色ꎮ在混合式的社会保障模式下ꎬ非政府组织、市场、家庭及个人等非国家因素积极参与、分担政府对社会公众的福利责任ꎮ

２.“家庭友好型”的残疾人家庭社会支持

资格以工作业绩为基础ꎬ以参与劳动市场和社保缴费记录为前提ꎮ在这些国家里ꎬ中央统制的“合作主义”遗产根深叶茂并得以发扬光大ꎬ同时传统的家庭关系也占有重要地位ꎬ因此保守主义国家福利制度又称为“家庭主义”或“家庭友好”福利制度ꎮ德国和法国是保守主义体制中的典型１８８９年ꎬ德国颁布了世界第一部残障保险法———«残障和老年人保险»ꎬ并于１９５３年设立家庭事务部(现“联邦家庭部”)ꎬ处理家庭、儿童、妇女和老年人的社会问题ꎮ保守主义国家福利政策的实行与欧洲大陆文化中的位序文化、行会文化和保守主义文化等息息相关ꎮ由于经历了较长的封建时期ꎬ其文化中对于阶层与父权存在着崇拜ꎬ这种崇拜以家庭、职业和团体为纽带得以维系[６]ꎬ对残疾人的支持就是基于位序层次中的一种由上层施以下层的保护ꎮ这种模式下ꎬ社会地位、等级差别比自由经济和社会平等显得更为重要ꎬ福利水平的高低直接取决于所处的职业阶层[７]ꎬ因此福利供给并不能很好地提高去商品化水平ꎮ在残疾人家庭社会支持行动及政策上ꎬ保守主义国家呈现出普惠性的保障辅以个人自治的原则ꎬ社会保障制度以社会保险为主体ꎬ主要内容包括社会保险、社会照顾、社会救济、家庭与教育补贴、住房与财产形成补贴等ꎬ强调家庭的参与和对家庭福利服务供给者的支持ꎮ

保守主义福利模式在经济上又表现为社会市场经济模式ꎬ这一模式既强调通过市场机制来促进经济高速发展ꎬ同时又重视社会公平和社会责任的承担[８]ꎮ这样的社会市场经济模式ꎬ在促进市场经济发展的同时ꎬ又兼顾了为残疾人提供必要的福利与保障的责任ꎬ不会像自由主义国家那样牺牲残疾人群体利益ꎮ如德国政府一方面通过政府出资提供残疾人及家庭的各类福利保障ꎬ另一方面也鼓励残疾人通过自身劳动ꎬ实现家庭财产国家ꎬ在社会保障领域具有举足轻重的地位ꎮ

“保守主义”福利制度的特点是社会权利的

济调查和家计调查的社会救助ꎬ辅以少量的普惠性转移支付和社会保险计划ꎬ这种体制的非商品化效应最低ꎮ在美国ꎬ个人自由、福利自助是其社会福利政策的思想基石ꎬ它强调“限权政府”和保守的“家庭价值观”ꎮ社会政策的目的在于帮助个人及家庭恢复其独立承担的能力ꎬ并防止其对公共福利的依赖[４]ꎮ中国香港地区在自由主义意识形态与传统的中华文化观念的碰撞下ꎬ明显表现出全社会对自由、公平、开放、公民权利的普遍认同ꎬ以及对家庭伦理、社会道德、和谐互助的重视[５]ꎮ

在这种思想的指导下ꎬ自由主义国家和地区

普遍认为个人应当对自身的成长与发展负主要责任ꎬ政府对个人和家庭的干预应该是有限的或扶持性的ꎬ而非过度的和大包大揽的ꎮ其支持目标更多关注赋能ꎬ即将社会福利开支看作一种投资ꎬ用以发展与强化个人、家庭和社会的能力ꎮ相比于单纯的福利救济ꎬ自由主义国家更强调对工作福利的提倡ꎬ而这种社会保障政策实际上是对非工作者特别是失去劳动能力的残疾人福利的相对剥削ꎮ特别是针对全体残疾人的福利供给项目虽然种类繁多ꎬ但都要经过严格的资格评估准入体系ꎮ发达的自由市场经济与较高的经济发展水平使得较高的社会服务水平成为可能ꎬ但需要注意的是ꎬ基于自由市场主义的定位和“小政府、大市场”的理念ꎬ美国和中国香港都大力推行公共服务市场化ꎬ认为凡市场能提供的最好通过市场购􀅰６４􀅰

３.政府主导的残疾人家庭社会支持

管理和财政筹资ꎬ以大规模转移支付和积极的劳动力市场政策来确保社会民主主义国家福利体系的高效运转ꎬ因此政府在社会政策的制定、实施、监督以及财政支持等方面负有全方位的责任ꎮ

２０世纪７０年代福利危机后ꎬ两国开始大力

有社会权利的资格的确认ꎬ主要取决于公民身份或长期居住者身份ꎮ这一类型寻求较高的国民收入再分配ꎬ实现全民性的社会福利分配与高水准的福利供给ꎮ残疾家庭社会支持也充分体现公平与高福利的特征ꎬ实现了“一般保障”与“特殊保障”的结合ꎬ被誉为“福利国家的橱窗”“残疾人的天堂”[１０]ꎮ这种国家化的福利模式深深植根于文化传统和社会民主主义的价值观中ꎮ北欧国家为代表的社会民主主义国家都是典型的基督教信仰的国家ꎬ大部分又信奉路德教派ꎬ在路德教的教义中ꎬ“上帝面前人人平等”的观念对残疾人的家这种平等的理念使得国家在制定社会福利政策时会尤其关注残疾人等弱势群体的利益ꎬ通过国家的福利政策ꎬ残疾人等获得与其他国民平等地融入社会的权利ꎮ同时ꎬ社会民主主义的基本价值观是自由、公正和团结ꎬ强调平等生活机会下的人的自由发展、国家权利保障下的公正平等和互助团结精神[１２]ꎮ这种自由、公正和团结的价值观在立法方面体现尤为突出ꎬ瑞典通过的«残疾人巡视官法»«社会服务法»«特定功能障碍人士援助服务法»«残疾补贴和护理补贴法»«残疾人促进就业法»«从病人到公民计划»等法律ꎬ挪威出台的«社会服务法»«医疗保健法»«反歧视和无障碍法»等法律ꎬ均对残疾人基本生活保障、参加工作、融入社会、文化和政治生活都作了特别规定[１０]ꎮ

“人民之家”理念是影响政党对残疾人及其庭社会支持意识形态与行动产生深远影响[１１]ꎮ

“社会民主主义”制度坚持普适主义原则ꎬ享

削减社会福利开支ꎬ但残疾人家庭社会支持政策并没有受到经济危机的负面影响ꎬ反而更加注重对残疾人权益的保护ꎬ并相继颁布了多部法律ꎮ不容忽视的是ꎬ这一体制也在不断调整以适应全球化风险ꎬ特别是服务供给中市场化趋势明显ꎬ社会福利规划的重点由公共部门逐渐向私营部门过渡ꎬ以提高质量和效率ꎮ

　　二、残疾人家庭社会支持的构成要素与动态过程分析

　　残疾人家庭支持的动态过程指的是各构成因提供社会支持的服务机构、接受社会支持的残疾人家庭三者之间所呈现的互动关系ꎮＮｅｉｌＧｉｌｂｅｒｔ分别从政策对象、给付内容、输送机制和资金选择四个方面建构了社会福利政策的分析框架[１３]ꎬ关信平则将社会政策的基本要素分为主体、对象、资源和运行方式[１４]ꎬ谢立黎等在比较发达国家老年照护体系时划分资源系统、传递系统、目标系统和运作系统[１５]ꎬ等等ꎮ基于现有研究和理论基础ꎬ本文将残疾人家庭社会支持的构成要素划分为四个大的系统ꎬ分别为主体系统、资源系统、目标系统和传递系统ꎬ每个系统在合法、合理的运行和监管规则下ꎬ协调一致地提供各项正式或非正式的支持ꎮ主体系统是指家庭社会支持政策的行动者ꎬ包括政府、市场、非政府组织、志愿者群体等主体ꎻ资源系统是残疾人家庭社会支持所需的物质要素和社会条件ꎻ目标系统是指残疾人家庭社会支持的目标群体ꎬ社会政策的目标群体具有普惠型和选择型的区别ꎬ并通过不同的评估体系得以实现ꎻ传递系统是社会支持从资源变为服务的整个运作系统ꎬ以保障支持体系高质量、高效率地运作ꎮ行动主体、服务机构、残疾人家庭三者之间通过上述四大系统要素的协调运作呈现出紧密相连的互动关系ꎮ不同的福利体制类型下ꎬ又具体呈现出不同的特色ꎮ

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素间的相互关系ꎬ即社会支持的政策或行动主体、

家庭支持政策偏好最重要的因素ꎮ瑞典社会民主党和挪威的社民党都坚持“人民之家”的政治主张ꎬ在社会福利方面尤其注重平等和民主化ꎬ给予残疾人普通社会福利的同时ꎬ还给予一些特殊的福利ꎬ为残疾人及家庭减轻负担[１１]ꎮ这种高度发达的社会福利建立在其税收模式、就业模式和财政模式的多重机制之上ꎬ政府通过有效的组织

　　１.主体系统

服务ꎬ费用等资源则由社会保障基金或残疾人福利待遇来承担ꎬ政府则是最后的也是无可超越的组织者、协调者以及政策引导者ꎮ保守主义国家注重代际团结和辅助原则ꎬ喜欢代际护理而不是国家干预ꎬ如德国老年残疾人通过护理保险获得照护服务时ꎬ护理工作鼓励由家庭成员特别是女性成员承担ꎬ规定如果护理工作时长达到每周１４小时ꎬ且没有其他工作或其他工作低于３０小时ꎬ可以成为法定养老保险、工伤保险的义务参保人ꎬ同时也可申请照顾费用补偿ꎻ对于有其他职业的护理人员ꎬ推行家庭护理假期ꎬ以保障其就业权和工资收入[１７]ꎮ

社会民主主义国家ꎬ政府在残疾人家庭社会

主体系统是指残疾人家庭社会支持活动的组

织者、提供者ꎬ最主要的三个主体是政府、市场与社会组织ꎮ其中ꎬ政府承担着主要责任者、组织者和资源链接者的角色ꎬ市场中的服务商和社会组织负责残疾人家庭社会服务的直接供给ꎬ同时还积极筹措资金、倡导政策变革、反馈残疾人需求ꎬ起到资源筹集与上传下达的作用ꎮ不同国家和地区ꎬ主体作用的具体发挥并不完全一致ꎮ

市场取向、以低福利支出为特点的自由主义福利国家和地区ꎬ政府主要负责制定资源分配的年度或短期计划ꎬ直接成立或选择服务机构、雇佣专业服务人员为残疾人及家庭提供支援服务ꎬ并负责对这些机构的服务质量进行监督、评估ꎮ美国残疾人的保障理念并非提倡残疾人的特殊化ꎬ而是争取为残疾人提供一定的补偿性支持ꎬ使其能够与普通人一起参与社会生活ꎮ在这种福利理念的指导下ꎬ自力更生、转向自由主义市场寻求服务就成为很多残疾人及家庭的选择ꎮ如大部分的个人援助服务(ＰｌａｎｎｉｎｇＡｓｓｉｓｔａｎｃｅｔｏＳｔａｔｅｓꎬＰＡＳ)虽然在医疗补助计划下提供ꎬ但对于饮食、如厕和卫生方面的个人协助服务ꎬ美国不认为是另一方面ꎬ由于“小政府”定位ꎬ政府提供的项目一般会有严格的标准ꎬ很多残疾人家庭更加倾向于信任非政府组织和私营部门ꎬ导致私营部门在服务供给方面发展迅速ꎬ能够提供几乎一切所需的直接服务ꎮ

保守主义国家社会支持主体的侧重略有不同ꎬ但总体来说仍呈现出政府、社会组织、市场、家庭的良性互动模式ꎮ由不同的服务机构提供直接􀅰６６􀅰

政府责任ꎬ而是需要通过雇主或家庭来解决[１６]ꎮ

支持中占有主导地位ꎬ形成了残疾人服务的三级政府管理体系:中央政府负责立法、总计划和推广ꎬ地方当局(市、县政府)负责社会服务ꎬ地区政府负责具体保障等ꎮ在瑞典ꎬ大多数服务都是公共所有和经营的ꎬ由市政当局负责ꎬ中央政府通过实施国家标准来扮演监管者的角色ꎮ«为特定功能障碍人士提供支持与服务法»就规定ꎬ地方政府为６５岁以上的老年残疾人提供生活服务员ꎬ给予生活照料和陪伴服务ꎮ同时设置照料津贴ꎬ雇佣专门的私人护理或使用家庭成员提供服务ꎻ还要求为残疾人家庭成员提供减负服务、喘息服务等ꎬ为减轻家庭负担ꎬ每个残疾人每年可选择到一个地方短期居住ꎬ费用完全由政府报销ꎻ而且鼓励残疾人境内旅游ꎬ票价部分由政府负担[１０]ꎮ除残疾人组织主要承担组织者、利益的代表者、社会运动的发动者以及政策制定的参与者和倡导者的角色ꎬ比较典型的代表是瑞典残疾人联合会此之外ꎬ各类残疾人社会组织也起了重要作用ꎮ

Copyright©博看网 www.bookan.com.cn. All Rights Reserved.(ＨａｎｄｉｋａｐｐｆöｒｂｕｎｄｅｎｓｓａｍａｒｂｅｔｓｏｒｇａｎꎬＨＳＯ)和挪威残疾人组织联合会(ＴｈｅＮｏｒｗｅｇｉａｎＦｅｄｅｒａｔｉｏｎｏｆＯｒｇａｎｉｓａｔｉｏｎｓｏｆＤｉｓａｂｌｅｄＰｅｏｐｌｅꎬＦＦＯ)ꎮ众多的社会团体也是社会服务的直接提供者ꎬ如“家庭中心”是挪威最大的一个家庭治疗机构ꎬ针对全国各地有问题的“家庭”提供咨询和治疗服务ꎬ费用全部由政府承担ꎮ在北欧ꎬ私营机构的作用逐渐增强ꎬ一类是残疾人自己经营的合作社ꎬ另一类是私人企业[１８]ꎬ通过市场竞争提供服务的趋势近年来越来越凸显ꎬ有数据显示私营的家庭护理公司数量已成倍于公营护理公司ꎮ尽管存在这一趋势ꎬ瑞典仍然比其他国家提供更慷慨的服务[１９]ꎮ

２.资源系统

备[２１]ꎻ三是慈善捐款ꎬ如向特别行政区政府设立的携手扶弱基金、关爱基金等基金项目捐赠ꎬ社会组织也可向特别行政区政府申请许可证在公共场所募捐筹款[２２]ꎮ可以看出ꎬ非政府福利机构是自由主义国家和地区提供残疾人服务的重要社会支持力量ꎮ

在欧洲大陆ꎬ为残疾人及家庭提供的社会支持资源主要来源于社会成员的缴费ꎮ多数服务项目都是与收入挂钩的ꎬ根据投保者的收入按比例缴纳保险ꎬ不足的则由政府提供补贴ꎬ对于缺乏劳动能力或低收入的个人或家庭ꎬ可不缴费ꎮ在法国ꎬ个人和企业往往承担将近３/４的责任ꎮ在德国ꎬ成年的残疾人分两种情况:一是具备劳动能力的残疾人ꎬ资源主要来自就业后所获得的社会保险ꎬ长期残疾者是必须参加养老、护理保险的对象ꎻ二是不具备劳动能力且需要长期照护的残疾成年人ꎬ家庭所需要的社会支持更多地来源于政府ꎬ如法定事故保险年金、劳动能力降低年金、残疾人养老年金与社会赔偿年金等[２３]ꎮ

北欧国家采用高税收和高就业率相结合的经

从筹资机制来看ꎬ一般性税收与专项税收是

社会福利和服务的主要资金来源ꎬ同时非政府组织也通过政府财政支持、税收减免、用户付费、个人捐助及基金会捐助等多渠道获取资源ꎬ成熟的志愿服务文化和慈善基金组织也通过服务与资金供给的方式成为社会支持的重要力量ꎬ形成国家(地区)、市场、志愿机构互动互补的格局ꎮ在具体的给付内容上ꎬ各国和地区表现也基本一致ꎬ强调多元的供给ꎻ具体的服务内容包括残疾人护理、教育、就业、康复、社会保险、残疾津贴等ꎬ都直接或间接地对家庭产生了影响ꎮ

残疾人社会福利资源的筹集主要包括税收、市场经营的基金、社会捐赠资金、志愿者服务等ꎬ主要资源调配方式分为政府资源、市场资源、专业服务资源及民间互助资源四种ꎮ在美国ꎬ政府利用一般性税收筹集资金ꎬ通过直接提供、资助非政府组织等方式ꎬ承担了部分的残疾人家庭福利援助成本ꎬ同时利用«工作机会税收减免法案»«福利工作税收减免法案»ꎬ调动民间集资、市场供给、非政府组织等多个渠道进行资源动员ꎮ社会各界也通过设立基金、慈善捐款、政府购买等方式参与残疾人家庭的福利支持ꎮ在中国香港ꎬ一是经由政府资助为残疾人提供服务ꎬ如香港目前１９家由社会福利署资助的家长/亲属资源中心ꎬ为残疾人及精神病康复者的家属照顾者提供服务[２０]ꎻ二是设立基金ꎬ如由香港赛马会慈善信托基金赞助成立的“视障人士资讯科技计划”可以资助家庭经济困难的视障人士购买电脑辅助设

济发展模式ꎬ其高税收政策为社会福利作重要支撑ꎮ如瑞典的个人所得税采用累进制ꎬ地方税率２０％或２５％的中央附加税ꎬ理论上最高税率达到６０％ꎬ这种高税收模式使瑞典政府有强大的财政收入为残疾人家庭提供津贴ꎬ并且在残疾人社会服务方面给予足够的费用支持ꎮ除政府的资金支持外ꎬ政府所有的社会组织也提供一定资源ꎬ如莎姆豪(Ｓａｍｈａｌｌ)集团公司为残疾人提供的就业服务[２４]ꎮ

３.目标系统

一般在２９％~３５％之间ꎬ若超过一定界限则有

目标系统主要考察了福利服务的覆盖率及供

给水平ꎬ三种体制之间存在明显差别ꎮ从评估的角度来看ꎬ自由主义国家为残疾人和家庭提供的服务范围相当广泛ꎬ然而这种全面性受限于严格的资格标准ꎻ保守主义国家的项目提供虽然并不全面ꎬ但比自由主义更慷慨ꎻ社会民主主义国家提供了无障碍的、全面的服务ꎬ涵盖了从配套服务到技术援助的各个层面ꎬ确保了他们平等参与社会生活的权利ꎮ

从社会支持的目标对象来看ꎬ自由主义国家和地区的福利服务具有极强的选择性ꎬ这种选择

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Copyright©博看网 www.bookan.com.cn. All Rights Reserved.性将可获得社会支持的残疾人分为两种情况ꎬ第一种是付出劳动、参加了政府社会保险项目的残疾人ꎬ这部分人被认为是值得帮助的、有福利投资效益的ꎻ第二种是最低收入者ꎬ即必须依靠政府救助才能活下去的受保护者ꎬ这部分人被默认为是“不值得”的、不能自立自强的、只能增加福利成采取的家庭社会支持方式是经济调查式的ꎬ即只有接受带有屈辱色彩的、非常严格的家计审查ꎬ并且符合各项要求ꎬ才有可能获得生活补助金、医疗补助、护理服务、照护津贴等ꎬ这种制度导致很多残疾人家庭主动或被动地放弃了社会救助ꎮ从支持目标来看ꎬ福利供给的目标在于帮助残疾人个体和家庭尽可能通过康复和再就业实现自食其力ꎬ而非可以依赖福利获得较好的生活水平ꎬ这也就决定了政府对残疾人家庭的公共福利支出是控制在一定水平之内的ꎮ美国没有一个以普遍需求为基础的一级现金转移计划ꎬ补充保障收入计划(ＳｕｐｐｌｅｍｅｎｔａｌＳｅｃｕｒｉｔｙＩｎｃｏｍｅꎬＳＳＩ)是唯一的基于长期需要的现金转移计划ꎬ该计划仅限于老年人、残疾成人和残疾儿童的父母ꎻ仅有的基于分类需求的现金转移项目是贫困家庭临时救助(Ｔｅｍ￣ｐｏｒａｒｙＡｓｓｉｓｔａｎｃｅＦｏｒＮｅｅｄｙＦａｍｉｌｉｅｓꎬＴＡＮＦ)ꎬ该项目针对的是单身母亲ꎬ保障收入水平更低ꎬ保障期限为５年ꎻ而领取残障保险(ＤｉｓａｂｉｌｉｔｙＩｎｓｕｒ￣ａｎｃｅꎬＤＩ)的资格要求申请人符合由各州的行政本而无法创造福利效益的ꎮ与这种观念相对应ꎬ

评估人员和裁决人员制定的联邦残疾标准ꎬ这些标准在原则上相当严格:工人至少一年内不能在经济领域的任何工作中从事任何实质性的有偿活动ꎮ而且ꎬ部分残疾者没有福利ꎬ残疾津贴只给付给那些永久性和完全残疾者[２５]ꎮ

保守主义国家重视家庭的作用发挥和家庭的

福利支出ꎬ通过住房补贴、医疗康复、家庭照料等不同方面提供资助ꎬ基本将所有的残疾人家庭通过各种门类囊括进保障及服务体系ꎮ但总体来说ꎬ残疾人社会福利重点在于残疾人及家庭成员的现金福利津贴ꎬ其他福利与服务的供给水平相对较低ꎮ在德国ꎬ服务提供明显地集中在预防和康复上ꎬ即尽可能避免、预防和补偿残疾ꎬ这一政策目标明确表明了德国对待残疾的医学化视角和方法ꎮ而个人助理服务的援助不是立法的重点ꎬ只有在必要时才根据德国的附属原则提供援助[２６]ꎮ

斯堪的纳维亚模式下ꎬ残疾人家庭社会支持

的首要目标是确保残疾人对自己的日常生活有支配权和影响力[１０]ꎮ相应地ꎬ残疾人家庭社会支持政策的覆盖面非常广泛ꎬ政府从教育、就业、康复、护理、社会保险、津贴等多方面给予残疾人及其家庭全方位的支持ꎮ如瑞典«为特定功能障碍人士提供支持与服务法»中对残疾人及其家庭的特惠服务项目达到十项[２７]ꎬ旨在通过全方位的服务ꎬ确保残疾人及家庭平等参与社会生活的权利得到实现ꎮ

图１　部分国家的家庭收益公共支出情况

　　数据来源:ＯＥＣＤＤａｔａꎬ“Ｆａｍｉｌｙｂｅｎｅｆｉｔｓｐｕｂｌｉｃｓｐｅｎｄｉｎｇ”ꎬｈｔｔｐｓ://ｄａｔａ.ｏｅｃｄ.ｏｒｇ/ｓｏｃｉａｌｅｘｐ/ｆａｍｉｌｙ－ｂｅｎｅｆｉｔｓ－ｐｕｂｌｉｃ－ｓｐｅｎｄｉｎｇ.ｈｔｍ＃ｉｎｄｉｃａｔｏｒ－ｃｈａｒｔ

　　通过经济合作与发展组织(Ｏｒｇａｎｉｚａｔｉｏｎｆｏｒ􀅰６８􀅰

ＥｃｏｎｏｍｉｃＣｏ－ｏｐｅｒａｔｉｏｎａｎｄＤｅｖｅｌｏｐｍｅｎｔꎬＯＥＣＤ)

Copyright©博看网 www.bookan.com.cn. All Rights Reserved.数据库中的数据ꎬ对三种体制的供给水平可以有一个更直观的了解(缺少中国香港的数据ꎬ因此图表中只对法国、德国、挪威、瑞典、美国等进行对比)ꎮ图１家庭收益公共支出(Ｆａｍｉｌｙｂｅｎｅｆｉｔｓ包括专门面向家庭和儿童的财政支持ꎬ包括向有儿童的家庭提供现金转移ꎬ面对家庭的公共服务支出ꎬ和通过税务系统为家庭提供财政支援等[２８]ꎮ图中可以看出ꎬ对于家庭公共服务的支出(包括现金支出和服务支出)ꎬ社会民主主义国家的支出水平高于保守主义国家ꎬ远高于以美国ｐｕｂｌｉｃｓｐｅｎｄｉｎｇ)是指用于家庭福利的公共支出ꎬ

为代表的自由主义国家和地区ꎮ

家庭社会收益(Ｓｏｃｉａｌｂｅｎｅｆｉｔｓｔｏｈｏｕｓｅｈｏｌｄｓ)分为两个不同的类别:社会实物转移以外的社会福利以及社会实物转移ꎮ前者通常是现金ꎬ因此允许家庭无差别地使用ꎻ后者则是一些确定商品或服务的提供ꎬ家庭没有自由裁量权[２９]ꎮ从图２现金福利来看ꎬ三种体制并没有明显的区别ꎬ保守主义甚至超过了社会民主主义ꎬ这与保守主义国家支持私人家庭护理的安排有关ꎮ但是从图３的实物转移中可以看到ꎬ仍然呈现着图１的特点ꎬ而且除美国外其余四国都在增加这一部分的支出比例ꎮ

图２　部分国家的家庭社会收益情况(现金转移)

　　资料来源:ＯＥＣＤＤａｔａꎬ“Ｓｏｃｉａｌｂｅｎｅｆｉｔｓｔｏｈｏｕｓｅｈｏｌｄｓ”(ｉｎｃａｓｈ)ꎬｈｔｔｐｓ://ｄａｔａ.ｏｅｃｄ.ｏｒｇ/ｓｏｃｉａｌｅｘｐ/ｓｏｃｉａｌ－ｂｅｎｅｆｉｔｓ－ｔｏ－ｈｏｕｓｅｈｏｌｄｓ.ｈｔｍ＃ｉｎｄｉｃａｔｏｒ－ｃｈａｒｔ

图３　部分国家的家庭社会收益情况(社会实物转移)

　　来源:ＯＥＣＤＤａｔａꎬ“Ｓｏｃｉａｌｂｅｎｅｆｉｔｓｔｏｈｏｕｓｅｈｏｌｄｓ”(ｉｎｋｉｎｄ)ꎬｈｔｔｐｓ://ｄａｔａ.ｏｅｃｄ.ｏｒｇ/ｓｏｃｉａｌｅｘｐ/ｓｏｃｉａｌ－ｂｅｎｅｆｉｔｓ－ｔｏ－ｈｏｕｓｅｈｏｌｄｓ.ｈｔｍ＃ｉｎｄｉｃａｔｏｒ－ｃｈａｒｔ

　　无行为能力公共支出(Ｐｕｂｌｉｃｓｐｅｎｄｉｎｇｏｎｉｎ￣

ｃａｐａｃｉｔｙ)是指因疾病、残疾和职业伤害而支出的

公共支出ꎮ它包括残疾现金津贴ꎬ即由于残疾完全或部分不能参加劳动市场而支付的现金ꎻ职业

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家的前列ꎬ而美国、加拿大等自由主义政体的支出则较弱ꎮ虽然没有直接针对残疾人家庭社会支出的数据统计ꎬ但通过上述４个统计指标ꎬ还是可以清楚地看到ꎬ社会民主主义国家和保守主义国家在残疾人家庭社会支出的慷慨ꎬ以及自由主义福利体制的相对吝啬ꎮ

图４　部分国家无行为能力公共支出情况

　　数据来源:ＯＥＣＤＤａｔａꎬ“Ｐｕｂｌｉｃｓｐｅｎｄｉｎｇｏｎｉｎｃａｐａｃｉｔｙ”ꎬｈｔｔｐｓ://ｄａｔａ.ｏｅｃｄ.ｏｒｇ/ｓｏｃｉａｌｅｘｐ/ｐｕｂｌｉｃ－ｓｐｅｎｄｉｎｇ－ｏｎ－ｉｎｃａｐａｃｉｔｙ.ｈｔｍ

　　４.传递系统

年起ꎬ香港社会福利署开始用竞争性投标的方式选择公共服务提供商ꎬ中标者可获得政府购买服务的津贴、租金及免税优惠ꎬ同时将公共服务绩效和拨款分配的份额挂钩ꎬ以服务表现监察制度来保证服务质量ꎮ服务的提供者则主要是私人机构及非政府组织ꎬ包括一些私人疗养院、私人生活辅助护理、居家护理、由医疗救助部分资助的日托服务等ꎮ

保守主义国家在资源供应机制方面ꎬ主要采取需求导向的供应机制ꎬ往往进行事前评估或根据残疾人的要求提供必要的资金与服务保障ꎮ这样的需求导向机制ꎬ无疑增强了残疾人在享有福利、服务方面的主动性ꎮ为了解残疾人的服务需求与供给情况ꎬ德国在不同的地区都成立了残疾人联络服务中心ꎬ便于不同部门之间相互合作ꎬ为残疾人提供更加便利的服务ꎮ残疾人可通过联络服务中心ꎬ知道他们能够得到何种的服务、待遇水平及如何获得这些服务等ꎮ在进行服务传递的过程中ꎬ它们主要是以政府补贴的方式将服务下放到残疾人家庭中ꎬ既有将补贴直接交给残疾人家庭供其自主进行管理的方式ꎬ又有通过政府补贴服务提供方的方式刺激市场活力ꎮ比如德国“个

发达国家和地区都建成了层次多样、操作性

强、服务专业、资金来源多样的残疾人家庭社会支持体系ꎮ从社会支持的传递过程来看ꎬ都呈现出一定的需求导向的特点ꎮ而且ꎬ市场与社会组织作为残疾人家庭社会支持的直接服务提供者ꎬ成为反馈服务需求、推动传递系统运转的重点力量ꎮ指出ꎬ“公共服务应当以市场为导向、以服务对象为中心ꎬ私有化和公共服务外包是改善公共服务质量的可行途径”ꎬ这一政策奠定了其残疾人家庭社会支持资金供应和传递机制的基调ꎬ也是自由主义国家和地区残疾人家庭社会支持的主要特点ꎮ政府采取的服务提供方式有:直接提供资金补助、建立基金提供津贴、建立基金资助非政府服务机构、直接购买非政府服务机构服务、直接建立机构提供服务等ꎮ其中ꎬ政府主要通过购买非政府组织提供的残疾人服务来保证残疾人服务供给的多样化与专业化ꎮ多样化通过支持各类非政府机构参与到残疾人服务中来实现ꎬ而专业化则体现为加强服务评估监督、加强服务队伍专业技能培训以及建立专业的残疾人服务队伍等ꎮ２０００􀅰７０􀅰

１９８９年香港政府在«公营部门改革»报告中

Copyright©博看网 www.bookan.com.cn. All Rights Reserved.人预算”制度的实施ꎬ不同等级、类别、生活自理能力的残疾人享有多样的现金津贴、实物和服务支持ꎬ政府会对以上的福利服务进行现金折算ꎬ根据残疾人的需求和预算ꎬ定期或一次性的以津贴方式支付给残疾人ꎬ个人根据自己的需求和预算购买服务或实物ꎬ该项政策给残疾人充分的自主决策权[３１]ꎬ也解决了政府提供不能满足实际需求的困境ꎮ在社会支持的传递方面ꎬ传递方式较为多样ꎬ主要的服务传递方式是政府直接购买服务以及为供应方提供必要的补贴ꎮ作为服务的传递方ꎬ中央和地方政府各司其职ꎬ大大提高了为残疾人提供服务的效率ꎬ也能为残疾人及其家庭提供更有效的社会支持ꎮ

在社会民主主义国家ꎬ残疾人家庭社会支持的生产和传递以中央政府立法为基础ꎬ多级政府负责实施ꎬ政府动员其主管机构、残疾人组织以及社区等ꎮ瑞典在照料服务运行过程中ꎬ为了减少单个的决定者在做决策时面临的困难ꎬ建立了服务计划小组ꎬ主要由地区护理员、居家服务管理员、社会工作者、职业治疗师等专业人员组成ꎮ小组的主要工作是居家服务管理人员为残疾人决定居家服务的具体形式ꎬ以及评估和监管等任务ꎮ确定需求后ꎬ多级政府各司其职ꎬ组织服务的供给和传递[３２]ꎮ同时ꎬ在服务输送环节也逐渐通过市场配置资源ꎬ由合同招标的形式和残疾人家庭自主选择社会服务商的形式确定服务供给商ꎬ在注重社会效益的基础上追求政策运行效率ꎮ　　三、发达国家和地区残疾人家庭社会支持的启示

　　从一些国家和地区的发展经验看ꎬ由于残疾人观、福利体制等存在较大差异ꎬ残疾人家庭社会支持体系也存在较为明显的不同ꎬ这些不同包括法律法规、参与主体、项目内容、筹资方式、运行过程等ꎮ从２００８年开始ꎬ我国开始构建残疾人社会保障体系和服务体系ꎬ虽然主要以残疾人个体为主要保障对象ꎬ但许多项目也涉及家庭成员ꎬ至今形成了包括生活困难残疾人生活补贴、重度残疾人护理津贴、残疾儿童抢救性康复、残疾人托养、残疾人义务教育、长期护理保险等在内的社会支持体系ꎮ但是从总体上看ꎬ我国还未形成一个较

为系统和全面的残疾人家庭社会支持体系ꎮ特别是传统的家庭观念下ꎬ应发展一种基于家庭整体性的福利服务体系ꎬ通过支持家庭功能发挥实现为残疾人提供福利和保障的目标ꎮ因此ꎬ结合发达国家和地区的经验ꎬ构建一个结合中国国情、全面而且较为完善的残疾人家庭社会支持体系应是当务之急ꎮ基于此ꎬ本文提出四点建议:

１.培育发展型的残疾人家庭政策理念

中国的残疾人观、家庭观与国外存在显著差

异ꎬ经济发展水平与福利国家和地区还存在较大差距ꎬ福利制度还有待完善ꎬ再加上我国残疾人数多ꎬ在构建残疾人家庭社会支持体系时要平衡“家庭主义”和“去家庭化”ꎮ当前ꎬ我国残疾人家要么政策目标不清ꎬ缺乏具体可操作的措施ꎬ多以直接的资源供给为主要形式ꎬ以维生为主要目标ꎬ无法实现平等共享ꎬ因此培育发展型家庭政策理念迫在眉睫ꎮ发展型家庭政策理念强调的ꎬ不是由国家完全替代家庭ꎬ也不是简单地向残疾个体提供一些福利补助ꎬ而是通过政策、资金等的支持ꎬ来促进家庭能力的提升和家庭的可持续发展ꎮ

参考德国的“个人预算制”ꎬ可以给残疾家庭建立家庭发展账户ꎬ政府提供的各项福利服务均可以存储入账户ꎬ并且可进行现金折算ꎬ残疾家庭依据自身的实际情况和家庭状况自主决定购买哪项服务或辅助器具ꎮ同时ꎬ政府给予激励措施ꎬ鼓励残疾家庭依靠自己的力量不断积累基金ꎬ完成可持续的生存和发展ꎮ这种方法ꎬ改变了以往救助方式的被动性ꎬ将主动权交给残疾个人和家庭ꎬ用计划存款的经济手段鼓励家庭成员做到自立、自强ꎮ

２.实现资源整合的综合性支持

庭政策处于起步阶段ꎬ大多数领域要么政策空白ꎬ

正如所考察的国家和地区的经验所表明的那

样ꎬ残疾政策与失业、养老、儿童福利和一般社会福利计划相互联系[２５]ꎮ因此ꎬ不能将残疾资源分裂开来ꎬ而是要整合资源实现综合性的支持和长期连续性的照护ꎮ

上述发达国家和地区以满足残疾家庭需求为发展目标ꎬ积极整合家庭、社区和机构等不同类型的服务ꎬ在保障服务供给的连续性、完整性、有效性上ꎬ做出了许多有益尝试ꎬ如家庭照顾者最主要

􀅰７１􀅰

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３.建立政府为主导的多方筹资机制和服务递从福利多元主义理论来看ꎬ福利的提供者不仅有国家ꎬ社会和市场也应发挥作用ꎮ各个国家福利体制存在较大差别ꎬ国家、市场和社会在其中发挥的作用也不尽相同ꎬ如瑞典和挪威实施全民免费医疗ꎬ德国主要由强制性的长期护理保险承担ꎬ而美国主要由医疗照顾和商业性护理保险负责ꎮ然而在中国ꎬ残疾人福利服务政策强调“去国家化”(ｄｅ－ｓｔａｔｅ)和“家庭主义”(ｆａｍｉｌｉｓｍ)ꎬ即国家在福利与服务供给中地位的主动下降ꎬ强调家庭责任的重要性ꎬ并用中国传统文化中重视家庭的文化元素ꎬ对家庭取向的社会福利与服务体系进行合理化说明[３３]ꎮ

发展型家庭支持政策要求建立政府为主导的

选择的路径ꎬ即国家从公共服务的具体传递中退出ꎬ通过招标的办法ꎬ将其外包给专业社会服务组织或机构ꎮ“外包制”能在公共社会服务中适当引入市场机制ꎬ在从事专业服务的社会组织之间形成良好的竞争态势ꎬ通过增值服务满足残疾人的真正需求ꎬ从而使政府所提供的公共资源发挥出最大化的服务效果ꎬ克服现有公共服务的弊端[３４]ꎮ这一模式能够较好地发挥政府主导下的市场、专业服务类社会组织ꎬ以及信任和合作的市民社会等多方主体的共同作用ꎮ

４.建立科学的评估体系

在供给侧结构性改革的背景下ꎬ残疾人家庭

社会支持体系也要实现从“供给侧”到“需求侧”的转向ꎮ通过一系列瞄准机制ꎬ实现更精准的服务ꎮ首先要建立科学的评估体系ꎬ这不是要求像美国那样严格的准入标准ꎬ而是依据残疾等级、残疾类型ꎬ了解残疾人和家庭的个性化需求ꎬ在此基础上提供专业的服务ꎮ在中国ꎬ残疾家庭普遍对于生活津贴、医疗护理、生活照顾拥有最迫切需求ꎬ除此之外ꎬ家庭因残疾程度、残疾类型、年龄、地理位置等的不同ꎬ会存在多样化的特殊需求ꎬ需要基层工作人员通过家计调查、上门走访等方式ꎬ掌握家庭的基本状况和特殊的服务需求ꎬ制定更灵活的政策措施ꎬ实现个性化、多维度的服务供给ꎬ使政策能够真正服务于人、造福家庭ꎮ

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多方筹资机制和服务递送机制ꎮ首先应该依靠政府的主导作用和公共部门的积极干预ꎮ建设国家主导型社会福利体系ꎬ政府要承担社会福利与社会保障建设的主要责任ꎬ不仅是制定相关立法ꎬ发挥监管作用ꎬ而且在残疾家庭社会福利服务中也要加大财政支出ꎬ在推进社会公平与和谐社会建设中发挥基础性作用ꎮ虽然国家对重大社会、政治、经济问题的解决负有责任ꎬ但落实这种责任的方式不是包揽一切ꎬ而应是发挥政府以及政府之外的各种社会力量ꎬ充分发挥个人、家庭和民间社会组织的作用ꎬ确立国家与企业、家庭、社区及志愿机构在社会福利中的合作关系ꎮ单一的政府参与会产生效率低下的问题ꎬ因此需要社会力量的介入ꎬ通过多元化的福利和服务供给机制提供更优质服务ꎮ

其中ꎬ“外包制”的政府购买服务是一条可供􀅰７２􀅰

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[责任编辑:杨大威]

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福利体制比较视域下的残疾人家庭社会支持机制研究