新农村建设视角下农村公共物品供给制度创新

第２４卷第３期　山西青年管理干部学院学报　Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｓｈａｎｘｉ　Ｃｏｌｌｅｇｅ　ｆｏｒ　Ｙｏｕｔｈ　Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｏｒｓ　Ｖｏ１．２４　ＮＯ．３　Ｓｅｐ．，２０１１　２０１１年９月　【经济・管理】　新农村建设视角下农　村公共　物品供给制度创新　李春燕，郑曙村　（曲阜师范大学政治与公共管理学院，山东日照２７６８２６）　摘要：在建设新农村的过程中，存在着诸多困难和问题。其中，影响新农村建设步伐的一个重要因素，就是农村公共物　品的供给问题。因此，政府应尽快改革农村公共物品供给体制，创新农村公共物品的供给制度，保证农村公共物品的供　给，从而切实满足农民对于公共物品的需求，更好地推进社会主义新农村建设。　关键词：新农村；公共物品；供给主体；多元化　中图分类号：Ｆ３２３．８９文献标识码：Ａ　文章编号：１００８～８９９７Ｉ２０１１）０３—００９０—０３　社会主义新农村建设目标的提出是社会经济发展　的客观要求，也是解决“三农”问题的现实需求。在“三　国财政和税收制度的改革，国家把更多的农村公共物品的供给　任务转交给了地方政府，特别是县、乡两级政府。但县、乡政府　的财力十分有限，特别是实施农村税费改革、全面取消农业税　以来，县乡政府的财政更加困难；二是关乎农村民生的公共物　品短缺。农村的义务教育、农村的医疗卫生及社会保障都需要　农”问题中，最突出的是农村公共物品供给不足的问　题。农村公共物品具有非竞争性、非排他性和不可分　割性等特点，它包括有形的实物产品和无形的服务，具　有很强的外部效应，涉及农村生产生活基础设施、公共　事业、公共福利、公共服务等诸多领域。农村公共物品　对于农村经济的快速发展，农民生活水平的提高以及　城乡差距的缩小都有着重要的作用。　一政府提供的公共物品。但由于政府投入的缺位，导致这些物品　的供给严重不足。　２．供给结构不合理　供给结构不合理主要表现为农村公共物品的总量供给不　足，但部分公共物品供给却有剩余。农民急需的生产性公共物　品和有关农村可持续发展的公共物品严重短缺，而政府所提供　的某些公共物品却并不是农民迫切所需的，因而造成部分公共　物品供给过剩的现象，由此形成了现行的农村公共物品供给机　制不能如实反映农民对公共物品需求状况的现状。　３．供给效率低下　由于条件所限，国家和政府提供的很多公共物品无法真正　发挥作用，如由于通讯网络的限制，国家为偏远地区的政府、学　、当前我国农村公共物品供给　的现状及其面临的问题　随着改革开放的不断深人，受“二元化”发展模式和体制的　历史影响，以及政府财力、管理权限等方面的限制，农村公共物　品供给总体表现出总量不足、结构失衡、供给效率低下等问题，　严重影响着农业经济的发展和农民生活水平的提高，并成为制　约社会主义新农村建设的主要瓶颈。　（一）供给现状　校或医院等提供的电脑无法真正利用。此外，部分地方政府不　顾农村的客观条件，投资一些见效快、易出政绩的短期公共项　改革开放以来，尤其是新农村建设目标提出以来，国家和　各级政府加大了对农村公共物品的供给力度，农村公共物品供　给取得了令人可喜的成绩。但从整体上看，农村公共物品供给　仍面临许多问题，主要表现在以下几个方面：　１．供给总量不足　一目，如在一些贫困落后地区大力修建农贸市场、休闲广场、歌舞　剧院、高档宾馆等，实际利用效率极低，公共资源没有得到充分　有效的利用。　４．对公共物品的维护不力　由于资金限制，很多地方政府对于公共物品和设施往往重　建设而轻维护，在利益驱动下，盲目扩大农村基础设施建设，却　是农村发展急需的生产性公共物品严重不足。随着我　收稿日期：２０１１—０６—０８　作者简介：李春燕（１９８６一），女，山东济宁人，曲阜师范大学政治与公共管理学院２００９级政治学理论专业硕士研究生。　郑曙村（１９６２一），男，山东日照人，曲阜师范大学政治与公共管理学院政治学教授，博士生导师，主要研究行政学原理与当代中国行政发　９０　展。　忽视日常的管理与维护，导致很多公共设施虽然存在，但实际　上已经由于过度毁损而无法正常使用。　（二）原因分析　造成我国农村公共物品供给存在诸多问题的原因很多，也　．　很复杂，主要表现在以下方面：　１．城乡割离、城市偏好的非均衡发展战略的历史影响　长期以来，我国采用“二元化”发展模式，实行城乡割离、城　市偏好的非均衡发展战略，优先发展城市，因而形成了城乡不　均衡的国民收入和社　会利益分配格局和制度，以及与之相适应　的城乡有别的差异性　公共物品供给体制和基本制度。因此，公　共物品的供给以城市为导向，而农村公共物品的供给却未列入　国家财政支出的范围，最终导致城乡差距越来越大，形成了深　重的二元经济结构。　２．事权划分不清，．部分供给主体错位　农村税费改革后　在没有足够的中央和省级财政转移支付　的情况下，乡镇政府实际上处于进退两难的境地，面临着双重　的合法性挑战：一方面，由于财力所限，乡政府不可能有效生产　和供给乡村公共服务，来满足乡村日益增长的公共需求。而如　果不能满足乡村基本的公共需求，生产和供给最起码的乡村公　共服务，那么乡镇政府的存在价值就会遭到质疑；另一方面，如　果为了生产和供给基本的乡村公共服务而加重农民负担，超出　了农民的承受能力，乡镇政府的合法性同样也会遭到质疑。　３．供给渠道单一，无法满足农民对公共服务供给多样性的　要求　传统的公共物品理论认为，公共物品只能由政府提供。在　该理论的指导下，对于农村公共物品的供给，各级政府都制定　了严格的规章制度，造成了该领域的高度垄断，政府成为农村　公共物品的单一供给主体。尽管民间组织和私人拥有资本、技　术、信息等优势资源，却因政府政策和产权界定等诸多因素的　制约，难以大规模进入农村公共物品供给领域，这在客观上抑　制了农村公共物品的有效供给。而作为当然的供给主体，政府　却受公共财力的约束、利益目标的影响，致使所提供的公共物　品数量有限，质量不高，难以满足农民对公共物品多样性、高质　量的要求，这既影响了农村经济社会的发展，也造成了农民对　政府的不满　二、创新农村公共物品供给制度，　满足农民对于公共物品的需求　１．按照城乡经济统筹发展的要求，实行城乡一体化的公共　物品供给制度　要改变农村公共物品的供给现状，必须打破原有的二元经　济结构，建立城乡一体化的供给体系，使农村与城市享有同样　的公共物品。首先，要转变就“三农”论“三农”的思想观念，加　快实施工农业和城乡协调发展战略，按照全面、协调、可持续的　科学发展观的要求，把农村公共基础设施建设和农村公共事业　发展逐步纳入公共财政的支出范围。在资源配置上，要统筹考　虑城乡发展，合理调整国民收入和财政支出结构，加大对农业、　农民、农村发展的支持力度，使城乡居民均等享受公共财政所　提供的公共物品。其次，要统筹城乡发展，并适当向农村倾斜，　尤其是向中西部地区倾斜，为农村的教育、医疗卫生以及基础　设施的发展提供更多的资金保障。同时，有必要改变当前中央　政府对地方公共物品的财政补贴方式，把一般性的财政转移支　付变为专项转移支付，使资金与服务一一配套，最大限度地减　少公共资金的挪用问题。　２．建立民主、科学的供给决策程序，拓宽农民的需求表达　渠道　要积极推进农村基层民主制度建设，建立公共物品供给的　农民需求表达机制，将农村公共物品供给决策程序由“自上而　下”转变为“自下而上”，积极推进农民参与，拓宽农民对公共物　品的需求表达渠道，使多数农民的需求偏好得以充分表达。首　先，要进一步推进农村基层民主制度建设，强化村民自治。通　过村民委员会制度和乡人民代表大会制度，由全体农民或农民　代表对本社区的公益事业建设项目进行投票表决，使农民通过　直接或间接的渠道充分表达自己对公共物品的意见。其次，要　改革基层政府干部的产生办法，真正体现民意。村、乡级干部　应由本社区居民民主选举产生，而不是由上级组织部门安排。　再次，要逐步解决农民的组织化问题，充分发挥农民协会的作　用。这不仅仅是表达需求偏好的需要，而且是保障农民利益的　需要。　３．建立多元化的农村公共物品供给机制，实现农村公共物　品供给主体多元化　根据公共物品服务范围的大小，通常将公共物品分为全国　性公共物品、地方性公共物品和社区性公共物品。一般来说，　全国性公共物品应由中央政府提供，地方性公共物品应由地方　各级政府提供，而社区性公共物品则由所在社区提供。基于我　国的现实国情，中央政府不可能全部负担所有农村的公共物品　供给；而乡镇政府因财力有限，也难以提供广大农民所需的全　部公共物品。因此，可以根据公共物品的分类，由中央、省、市、　县级政府和乡镇基层政府分别生产和供给相应的农村公共物　品，同时，吸收社会私人资本，生产和提供某些准公共物品，实　现城乡公共物品供给主体的多元化。　４．完善农村公共物品融资和投资体制，建立多元筹资主体　作为一个农业大国，我国农村公共物品的需求规模较大，　单靠有限的政府财力难以解决农村公共物品供给不足的问题。　政府可以根据公共物品的不同性质，采取多种融资和投资形　式。从世界各国对农村公共物品的供给经验来看，大体上有以　下几种融资渠道：（１）完全在政府公共财政的制度框架内解决，　这是首要的也是最重要的供给公共物品的方法；（２）由政府和　私人通过谈判、签订合同的方式联合供给公共物品，这种公共　物品供给方式通常可以通过清晰界定产权，赋予私人部分收益　权；（３）私人提供、政府补贴方式；（４）完全由私人或非营利组织　提供。借鉴国外的先进经验，结合我国的具体国情，建立以公　共财政为主体、动员社会各方面力量共同参与的农村公共物品　融资体制，不仅能够突破公共物品供给的资金“瓶颈”，而且也　９】　会满足农民对公共物品的个性化需求。　农村公共物品几乎涵盖了所有社会主义新农村建设的必　主义新农村最强劲的动力。农村公共物品供给制度的不断创　新与完善，将为社会主义新农村建设打下坚实的基础。　要条件，因此，建立新型的农村公共物品供给体制是建设社会　［参［１］黎民．公共管理学［Ｍ］．北京：高等教育出版社，２００６．　莉．公共经济学［Ｍ］．上海：复旦大学出版社，２００７．　［２］樊勇明，杜考文献］　［３］毕世杰．发展经济学［Ｍ］．北京：高等教育出版社，２００３．　［４］郝寿义，安虎森．区域经济学［Ｍ］．北京：经济科学出版社，２００３．　［５］刘传江，郑凌云．城镇化与城乡可持续发展［Ｍ］．北京：科学出版社，２００４．　［６］张红．农村公共物品资源瓶颈：现状、成因及对策［Ｊ］．中国矿业大学学报（社会科学版），２００３，（９）．　［７］Ｊａｍｅｓ　Ｍ　Ｂｕｃｈａｎａｎ．Ａｎ　ｅｃｏｎｏｍｉｃ　ｔｈｅｏｒｙ　ｏｆ　ｃｌｕｂｓ．Ｅｃｏｎｏｍｉｃｓ．１９６５，（３２）．　【８ｊＤｅｍｓｅｔｚ，Ｈ．Ｔｈｅ　Ｐｒｉｖａｔｅ　Ｐｒｏｄｕｃｔｉｏｎ　ｏｆ　Ｐｕｂｈｃ　Ｇｏｏｄｓ［Ｊ］．Ｊｏｕｒｎａｌ　ｏｆ　Ｌａｗ　ｎｄ　ａＥｃｏｎｏｍｉｃｓ，（１Ｏ）．　［９］雷晓康，贾明德．有效解决我国农村公共物品供给问题的对策研究［Ｊ］．华中农业大学学报（社会科学版），２００３，（１）　［１Ｏ］埃莉诺－奥斯特罗姆．公共事物的治理之道：集体行动制度的演进［Ｍ］．上海：上海三联出版社，２０００．　［１１］张晓山．深化农村改革，促进农村发展［Ｊ］．中国农村经济，２００３，（１）．　［１２］林善浪．中国土地制度与效率研究［Ｍ］．北京：经济科学出版社，１９９９．　［１３］熊巍．我国农村公共物品供给分析与模式选择［Ｊ］．中国农村经济，２００２，（７）．　Ｏｎ　ｔｈｅ　Ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎｓ　ｏｆ　Ｓｕｐｐｏｒｔｉｎｇ　Ｓｙｓｔｅｍ　ｏｆ　Ｒｕｒａｌ　Ｐｕｂｌｉｃ　Ｇｏｏｄｓ　ｗｉｔｈ　ｔｈｅ　Ｖｉｅｗ　ｏｆ　Ｎｅｗ　Ｒｕｒａｌ　Ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ　Ｌｌ　Ｃｈｕｎ—ｙａｎ・ＺＨＥＮＧ　Ｓｈｕ—ＣＵｆｆ　（Ｃｏｌｌｅｇｅ　ｏｆＰｏｌｉｔｉｃｓ　ａｎｄ　Ｐｕｂｌｉｃ　Ａｄｍｉｎｉｓｔｒａｔｉｏｎ，Ｑｕｆｕ　Ｎｏｒｍａｌ　Ｕｎｉｖｅｒｓｉｔｙ，Ｒｉｚｈａｏ，２７６８２６，Ｃｈｉｎａ）　Ａｂｓｔｒａｃｔ：Ｄｕｒｉｎｇ　ｔｈｅ　ｃｏｕｒｓｅ　ｏｆ　ｎｅｗ　ｒｕｒａｌ　ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ，ｔｈｅｒｅ　ａｒｅ　ｍａｎｙ　ｄｉｆｆｉｃｕｌｔｉｅｓ　ａｎｄ　ｐｒｏｂｌｅｍｓ，ａｍｏｎｇ　ｗｈｉｃｈ　ｔｈｅ　ｓｕｐｐｏｒｔ　ｏｆ　ｒｕｒａｌ　ｐｕｂｌｉｃ　ｇｏｏｄｓ　ｉｓ　ａｎ　ｉｍｐｏｒｔａｎｔ　ｅｌｅｍｅｎｔ　ｉｎｆｌｕｅｎｃｉｎｇ　ｔｈｅ　ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ．Ｔｈｅｒｅｆｏｒｅ，ｔｈｅ　ｇｏｖｅｒｎｍｅｎｔ　ｓｈｏｕｌｄ　ｒｅｆｏｒｍ　ｔｈｅ　ｓｕｐｐｏｒｔｉｎｇ　ｓｙｓｔｅｍ　ｏｆ　ｒｕｒａｌ　ｐｕｂｌｉｃ　ｇｏｏｄｓ，ｍａｋｉｎｇ　ｉｎｎｏｖａｔｉｏｎｓ　ｏｆ　ｔｈｅ　ｓｙｓｔｅｍ　ａｎｄ　ｇｕａｒａｎｔｅｅｉｎｇ　ｔｈｅ　ｓｕｐｐｏｒｔ　ｏｆ　ｒｕｒａｌ　ｐｕｂｌｉｃ　ｇｏｏｄｓ，ＳＯ　ａｓ　ｔｏ　ｆｕｌｉｆｌｌ　ｐｅａｓａｎｔｓ’ｄｅｍａｎｄｓ　ｆｏｒ　ｐｕｂｌｉｃ　ｇｏｏｄｓ　ａｎｄ　ｐｒｏｍｏｔｅ　ｔｈｅ　ｃｏｎｓｔｒｕｃｔｉｏｎ　ｏｆ　ｓｏｃｉａｌｉｓｔ　ｎｅｗ　ｒｕ—　ｒａｌ　ａｒｅａｓ．　Ｋｅｙ　ｗｏｒｄｓ：ｎｅｗ　ｒｕｒａｌ　ａｒｅａｓ；ｐｕｂｌｉｃ　ｇｏｏｄｓ；ｓｕｐｐｏｒｔｅｒ；ｄｉｖｅｒｓｉｔｙ　（责任编辑：高春娟）　９２